Benedikter: Ohne eigene Gesetzgebung gibt es keine echte Autonomie

Südtirol liegt im Norden Italiens an der Grenze zu Österreich und verfügt über einen weitreichenden Autonomiestatus. In der Provinz mit rund einer halben Million Einwohner:innen wird mehrheitlich Deutsch gesprochen, daneben sind auch Italienisch und Ladinisch offiziell anerkannt und rechtlich gleichgestellt.

Die Region pflegt enge historische und kulturelle Beziehungen zu Österreich und konnte viele ihrer kulturellen Eigenheiten bewahren. Trotz früherer politischer Spannungen wird die sprachliche und kulturelle Vielfalt heute zunehmend als gesellschaftlicher Reichtum betrachtet.

Die Autonomie Südtirols beruht auf internationalen Vereinbarungen und ist in der italienischen Verfassung verankert. Über die Geschichte, die politischen Strukturen und darüber, ob das Südtiroler Modell auch als Beispiel für andere Konfliktlösungen dienen kann, sprachen wir mit dem Südtiroler Wirtschafts- und Politikwissenschaftler Thomas Benedikter.

Südtirol hat historisch eine stärkere Verbindung zu Österreich als zu Italien. Die Region gilt als eine der autonomsten Provinzen innerhalb der Italienischen Republik und trägt offiziell den Namen „Autonome Provinz Bozen – Südtirol“. Wie ist diese autonome Provinz entstanden?

Südtirol ist nach dem Ersten Weltkrieg vom neuen Staat Deutsch-Österreich abgetrennt worden und mit dem Vertrag von St. Germain vom 10. September 1919 Italien angegliedert worden. Autonomie erhielt Südtirol allerdings erst nach dem Zweiten Weltkrieg aufgrund des Friedensvertrags von Paris von 1946 zwischen Österreich und der Republik Italien. Diese Autonomie trat 1948 in Kraft. Dabei wurde die Autonomie nicht direkt Südtirol zugesprochen, sondern nur als Teil der Region Trentino-Südtirol, die bis heute besteht. In den 1950er und 1960er Jahren kämpften die Südtiroler auch mit gewaltsamem Widerstand für mehr Südtirol für ihre Provinz, das sogenannte „Los von Trient“. Mit dem 2. Autonomiestatut von 1972 wurde die Autonome Provinz Bozen – Südtirol gleichrangig mit der Provinz Trient zur Hauptträgerin der Autonomie. Die Region war weitgehend entkernt worden, blieb aber bestehen. Konkret wird die legislative und administrative Autonomie seitdem von den beiden autonomen Provinzen ausgeübt, während die Region eine Art Koordinierungsfunktion erfüllt.

Europäische Autonomieregionen wie Katalonien, das Baskenland, Schottland oder Korsika stehen immer wieder im Mittelpunkt politischer Debatten. Südtirol verfügt innerhalb Italiens über weitreichende Autonomie- und Selbstverwaltungsrechte. Wie kam es zu diesem Modell und warum funktioniert es vergleichsweise konfliktarm?

Moderne Territorialautonomie gründet vor allem auf eigenständiger Gesetzgebung, von welcher sich die Selbstregierung oder Selbstverwaltung ableitet. Ohne legislative Zuständigkeiten gibt es keine echte Territorialautonomie. Südtirol hatte als Provinz von 1948 bis 1972 sehr wenig Zuständigkeiten, somit einen geringen Spielraum politischer Selbstgestaltung, der aber ab 1972 wesentlich erweitert worden ist. Es gab eine längere Phase der Umsetzung des Autonomiestatuts von 1972 bis 1992, als Österreich und Italien den bilateralen Streit offiziell vor der UNO für beendet erklärten. Mehrere Faktoren haben wohl einen längeren, gewaltsamen Konflikt verhindert und zu einer konfliktarmen Konkordanzlösung geführt: die Autonomie fußt auf einem internationalen Friedensvertrag, Österreich und Italien wollen ihre gute Nachbarschaft vertiefen und sind beide EU-Mitgliedsländer, die EU bietet einen stabilen wirtschaftlich-politischen Rahmen für diese Zusammenarbeit, Italien hat aufgrund seiner Verfassung fünf autonome Regionen, die drei Sprachgruppen Südtirols waren an einer friedlichen Koexistenz ohne Eskalation des Konflikts interessiert, die deutsche Minderheit der Südtiroler war auch politisch stark geeint und ist gegenüber Rom für Jahrzehnte ziemlich geschlossen aufgetreten. Das 2. Autonomiestatut bot den Rahmen für eine positive soziale und wirtschaftliche Entwicklung, von der alle drei Sprachgruppen profitiert haben. Wichtig ist auch die Konstruktion dieser Autonomie selbst, die weitgehende Sprachenrechte der Minderheiten, die Gleichstellung der Sprachen und Sprachgruppen mit dem Konkordanzprinzip für die politische Vertretung und gemeinsame Regierung verbindet.

Wodurch unterscheidet sich die Autonome Provinz Bozen – Südtirol gesellschaftlich, politisch und kulturell von anderen Regionen Italiens?

Gesellschaftlich vor allem, dass Südtirols Bevölkerung mehrheitlich, und zwar zu über 70 Prozent, zu zwei ethnisch-sprachlichen Minderheiten gehört, nämlich der deutschen und ladinischen Minderheit. Doch auch die italienische Sprachgruppe unterscheidet sich nach mehr als 105 Jahren Zusammenleben von Italienern anderer Regionen. So spricht beherrscht die Mehrheit der Italiener Südtirols bereits gut oder sehr gut Deutsch. Wirtschaftlich gesehen ist Südtirol jene Provinz Italiens mit dem höchsten Bruttoinlandsprodukt und somit – zusammen mit der Provinz Mailand – mit dem höchsten Pro-Kopf-Einkommen. Politisch gesehen zeichnet sich Südtirol durch eine für Italien sehr ungewöhnliche Stabilität aus: hier ist seit 1948 immer dieselbe Partei, die konservative Südtiroler Volkspartei im Zusammenspiel mit wechselnden italienischen Koalitionspartnern an der Macht. Dies kann man aber auch als mangelnden politischen Pluralismus werten. Kulturell muss zunächst die besondere Geschichte Südtirols betont werden. Zusammen mit der Nachbarprovinz Trentino gehörte Südtirol als Teil Tirols für 650 Jahre zum Habsburgerreich, war also ein Teil Österreichs. Kulturell kann Südtirol eher zum deutschen Sprachraum gezählt werden mit einer italienischsprachigen Minderheit, die geographisch eher konzentriert in wenigen Städten Südtirols siedelt. Dank Autonomie und dank des Selbstbehauptungswillens der Südtiroler ist Südtirol nicht nur politisch eigenständig geblieben, sondern hat sich seinen geschichtlich tradierten kulturellen Grundcharakter weitgehend bewahrt.

Österreich pflegt traditionell enge Beziehungen zu Südtirol und unterstützt den politischen Dialog zwischen Wien, Bozen und Rom. Wie hat sich diese Zusammenarbeit entwickelt?

Südtirol hat immer auf diese „Nabelschnur“ nach Wien größten Wert gelegt, denn Österreich ist auch die formell im Rahmen des Friedensvertrags von 1946 anerkannte Schutzmacht. Der gesamte Autonomieprozess wurde bis ins Detail zwischen Wien, Rom und Bozen abgestimmt. Die Beziehungen zwischen Rom und Wien waren während der politischen Spannungen um die Autonomie in den 1960er Jahren nicht konfliktfrei, doch seit der Streitbeilegungserklärung 1992 und dem Beitritt Österreichs zur EU 1995 gab es keine größeren Spannungen. Eine vertiefte Zusammenarbeit wird aber auch zwischen dem Bundesland Tirol und Südtirol gepflegt sowie im Rahmen der Euregio Tirol-Südtirol-Trentino, die das historische Tirol vereint und einige Tätigkeiten gemeinsam gestaltet.

In Südtirol werden Deutsch, Italienisch und Ladinisch offiziell anerkannt und im öffentlichen Leben verwendet. Wie funktioniert dieses mehrsprachige Modell in Verwaltung, Bildung und Politik?

Es gibt durchaus noch Probleme mit der Anwendung der Zweisprachigkeit im öffentlichen Bereich. Doch grundsätzlich ist die rechtliche Gleichstellung der drei anerkannten Sprachen und vor allem des Deutschen und Italienischen im Autonomiestatut sehr stark ausgeprägt, in der Folge sehr genau für jeden Bereich geregelt worden und die Minderheiten haben stark darauf geachtet, dass der Sprachgebrauch im öffentlichen Dienst nach diesen Regeln geholfen hat. Ein wichtiger Vorteil besteht auch darin, dass Deutsch die größte Sprache Europas und der EU ist – gemessen an der Zahl der Muttersprachler. Hinzu kommt die wirtschaftliche Bedeutung der drei deutschsprachigen Länder Deutschland, Österreich und der Schweiz, die in vielerlei Hinsicht spürbar ist. Zudem gibt es einen intensiven Austausch sowohl zwischen Südtirol und dem deutschsprachigen Ausland als auch zwischen Italien und Deutschland.

Welche Rolle spielt der Südtiroler Landtag in der politischen Selbstverwaltung der Provinz? Wie viele Parteien sind dort vertreten und welche Gesetzgebungskompetenzen hat das Parlament?

Es gibt freie Wahlen zum Landtag ohne Prozenthürden, weshalb in der laufenden Amtsperiode ein Dutzend Parteien vertreten sind. In der Landesregierung muss auch die italienische Sprachgruppe verpflichtend vertreten sein (ethnische Konkordanz), die ladinische Minderheit wird sozusagen automatisch von der SVP mitvertreten. In einer breiten Palette von Zuständigkeiten kann der Südtiroler Landtag eigene Gesetze verabschieden, wobei er die Verfassung und die internationalen und EU-Normen einzuhalten hat. Die Südtiroler Wählerschaft ist natürlich für das Parlament in Rom genauso wahlberechtigt und dort vertreten wie alle übrigen Provinzen und Regionen Italiens. Die Beziehungen zur Regierung werden aber auch mit bilateralen Kommissionen gepflegt und laufend abgestimmt. Derzeit gibt es Bemühungen, die Autonomie Südtirols etwas zu erweitern und zu vervollständigen.

Wie sind Polizei und Sicherheitsstrukturen organisiert – lokal oder zentralstaatlich?

Die öffentliche Sicherheit, also die Polizei, ist in Südtirol wie in ganz Italien Aufgabe des Zentralstaats, also keine autonome Zuständigkeit wie etwa in Katalonien oder dem Baskenland. Dies hat aber stark mit der italienischen Geschichte zu tun, wo seit der Einigung Italiens 1861 die Polizei lange Zeit ein Teil der Armee war. Die Polizei wird somit auch in Südtirol vom italienischen Innenministerium geführt und verwaltet, war nicht der strengen Zweisprachigkeit und dem ethnischen Proporz unterworfen, hat aber in den letzten Jahrzehnten seine innere Zweisprachigkeit ausgebaut. Im Kontakt mit den Bürgern muss die Polizei auch die deutsche Sprache achten.

Die Kurd:innen, deren Existenz in der Türkei geleugnet, deren Sprache verboten und deren politische Organisierung verhindert wurde, versuchen nach einem langen Befreiungskampf aktuell, mit dem Staat eine friedliche und demokratische Lösung zu verhandeln. Viele internationale Beobachter:innen sehen Südtirol als mögliches Modell für die friedliche Lösung von Minderheitenkonflikten. Welche Elemente dieser Autonomie könnten auch in anderen Kontexten relevant sein?

Für die Beantwortung dieser Frage müsste ich weiter ausholen, was hier nicht möglich ist. Tatsächlich bietet sowohl die Geschichte Südtirols auch seine Autonomieregelung viele Anhaltspunkte, die in anderen substaatlichen Konflikten hilfreich sein können. Zahlreiche ethnische Minderheiten in allen Kontinenten versuchten, Elemente dieser Autonomie für eine Lösung ihrer Konflikte aufzugreifen. Allerdings muss immer berücksichtigt werden, dass jeder Selbstbestimmungs- und Minderheitenkonflikt sich auf einem einzigartigen rechtlichen, politischen, kulturellen und geschichtlichen Hintergrund abspielt. In jedem Einzelfall muss dann eine spezifische Lösung gefunden werden, doch zahlreiche bewährte Elemente der Südtirol-Autonomie können eine wertvolle Erfahrung bieten.

Titelfoto © Land Südtirol